4月10日早上8时开始，凤凰古城正式开始对外售票。右图为4月10日的情景，左图为清明节假日4月4日的情景（杨华峰 摄）
凤凰“进城费”事件，正值《旅游法》出台之际，更引来了公众对“门票经济”法律层面的讨论以及旅游开发过程中人文关怀的思考。事实上，这只不过中国旅游业“门票经济”的缩影。
1
公众的两个反应：“缅怀”免费和绕开凤凰
4月10日，凤凰古城开始收取148元的“进城费”后，游客门可罗雀，凤凰古城中的商家无生意可做，关门闭户，甚至聚集抗议。在记者拍摄的照片中，4月10日凤凰古城的冷清寥落，与此前清明节假期游人如织的场面形成鲜明对比。
长期以来，凤凰古城是一个深具魅力的旅游点。这里除了沈从文故居、熊希龄故居等少数景点需要买门票外，一直实行免费入城。
但自从去年底，凤凰当地就传言入城要收费了；今年清明节前，凤凰县政府公布，从4月10日起，所有游客必须缴纳148元“进城费”才能入城。这意味着，凤凰古城告别免费迎客时代，走进“门票经济”时代。
自公布收取“进城费”的消息以来，民众和媒体的反应之大，恐怕完全出乎凤凰县政府的想象。
公众的第一个反应，就是在凤凰古城收费前最后一个法定节假日清明节涌向凤凰，享受“最后的疯狂”，甚至有驴友专程去“缅怀”这份最后的免费。统计数据显示，清明节首日，涌进凤凰古城的游客达3.16万人次，比往年同期多出70%。
公众的第二个反应，就是纷纷用言语和图片，对凤凰古城收取“进门费”表达不满。最为极致的评语是：“收费的凤凰不如鸡！”
4月13日，坐拥将近70万粉丝的微博“袁裕来律师”倡议“五一”不去凤凰古城。截至本文发稿，这条微博已被网友转发12万余次，跟帖评论3万多条，大多是持支持态度的。
名人微博“袁裕来律师”的博主，是全国律师协会行政法专业委员会副主任袁裕来。微博说：
“凤凰古城10日开始收费，每张门票148元，政府获利60元，游客骤减，商户聚集县政府抗议。12日，政府与100多家客栈老板座谈，副县长说，这几天游客冷清，大家过段时间再看看，很多人不在乎门票多少的。倡议：如果‘五一’游客很多，就会造成误导，你能不去凤凰古城吗？”
支持者中，有人晒出了自己“五一”绕开凤凰城的旅游计划。
也有对“袁裕来律师”持质疑态度的，其中最突出的质疑是：“这叫凤凰古城那些商家怎么过？”、“不去凤凰可以，去别的地方还不是照样收门票！”
而最直面现实的坦然，只有两个字：“过程！”似乎所有的“口水战”都改变不了“门票经济”的事实，“口水战”仅仅是新的“门票经济”诞生的一个过程而已。
2
真的“不是为了钱，只是管理手段和措施”？
正如网友质疑的那样，“进城费”实施半个月来，首先“受害”的就是城里的商家。一家年租金为30万的江景客栈的老板说，往年这个时候，一间客房四五百元，甚至750元。而现在，11间客房的入住率为零，服务员干脆辞职走人了。
城中的商铺平均年租金在3万元以上，好点的客栈年租金在二三十万元。游客锐减，让很多商铺、客栈没了生意，不断传出停业抗议的消息。有村民质问：“我们世世代代居住在这里，门票收费没我们的一毛分红，这究竟是谁的凤凰？”、“游客来参观我的房子，凭什么收的钱归你？”
凤凰古城的旅游，从2000年到2010年10年间，让凤凰县的财政收入从2265万元增至2.44亿元。2011年，该县财政收入3.22亿元，2012年则增至5.07亿元。不过，在政府看来，收益明显不够，收入都被“其他商户”赚走了。
2012年底，“凤凰古城景区管理服务公司”成立了，注册资金1.2亿元，凤凰县政府持股49%，开发商占股51%。该公司主要收入来源是从门票收益中提取2%的代理费。
根据凤凰县政府公布的资料，148元门票，政府拿走的，一是“两费一金”共33元(其中资源有偿使用费15元、旅游宣传促销费7元和价格调节基金11元)，二是企业经营产生的相关税收，三是门票代理费。
若按2012年690万人次的游客计算，凤凰古城一年的门票销售额会超过10亿元，仅“两费一金”，政府的收入就超过2.2亿元，归属政府的门票代理费也超过1000万元，再加上企业税金，收益更多。
也就是说，凤凰古城每卖出一张门票，作为股东之一的地方政府既能从2%的门票代理费中获取一次收益，又能以“两费一金”和企业税金的形式，获取第二次、第三次收益。
县政府和开发商都认为，现在到凤凰古城旅游的960万游客，70%是只看古城不看收费景点的，2012年的门票收入只有1.78亿元。而2012年，凤凰县的旅游总收入为53.01亿元，占全县GDP的67.5%。
联系到凤凰县政府2012年财政收入为5.07亿元，确实是“大量的收益进入了其他商户的手中”了。收取“进城费”，在凤凰县政府的解释中，是“彻底整治凤凰旅游乱象的一个重要举措”，“不是为了钱，只是管理手段和措施”。
而在城中的商户看来，县政府和开发商一直垄断着凤凰古城的旅游资源，与民间旅游收益的争夺由来已久。他们认为所谓规范景区只是借口，政府和开发公司“光想着自己挣钱，却把商户的挣钱路子堵死”。
有驴友反感自己的选择权被剥夺：“不是花不起这笔钱，而是强制要求买‘捆绑票’，规定不合理！”“我只是想到沱江岸边住两天，你为什么捆绑收费要我去看景点？”“不要以为离开了凤凰，我就没地方旅游了”。
4月11日，凤凰古城，大量商铺都已关闭（网络图片）
3
“进城费”引发的法律层面和人文关怀思考
有业内人士认为，古城镇景区应依靠良好的环境吸引大量游客，拉动地方消费，多元化发展。单纯靠“门票经济”增收，最终只会窄化发展；反之，则会拓展旅游市场，提升人气与形象。这方面，有两个较为成功的例子。
一是不收门票的杭州西湖景区，从2002年10月起就免除了门票，这不仅刺激了消费，更提升了旅游品质，令总收入增长提速。2002年西湖免除门票前，杭州一年的旅游总收入只有549亿元，而2012年，旅游总收入已经达到1191亿元。
二是收门票的古村落周庄。从1998年起，周庄就开始发展旅游加高新科技的模式，把近20家传感器企业引进来，年生产传感器4.5亿个以上，其中95%出口欧美和亚洲的国家和地区。仅此一项高科技产品，在就占周庄GDP的50%。
中国历史文化名城保护专家委员会委员、上海同济大学教授阮仪三对记者说，在国外古城镇，一般不收费，国外古城镇的做法是：“在旅游过程中产生的总税收中，划分一部分给古城镇当地，而当地市政部门则利用这块税收进行运营和管理。”他说：“收费本身可以理解，也没问题，但关键是收取的门票钱用在哪里？是运营商分了还是用于古城保护？”
事实上，欧洲和日本在保护古城镇方面都有着严格的规定，比如日本的《文化财保护法》就严格规定：对传统建筑要进行原样修整，传统建筑的外部修整费用，中央政府和地方政府各出资50%，并且每年每个保护区可以有6-8户得到补助。
在国内，周庄作为古城镇旅游的先行者，早在2000年就率先在全国成立了古镇保护基金，确定每年门票收入的10%专门用于古城镇保护。这使古城镇保护与开发形成一体，也使经营者、旅游者、居民三方的利益做到了有机结合。
此外，乌镇等地也明确从旅游收入中划拨一定比例款项，用于每年古城镇的保护性修缮；而苏州仅为平江路历史风貌区的治污，就投入了1.7亿元的资金。
面对国外在保护古城镇方面极具操作性的法律法规，难怪近日在热议中出台的《旅游法》也备受质疑：《旅游法》能管得了门票乱涨价吗？《旅游法》对古城镇的保护有可操作性吗？
更难怪凤凰县政府声称的“凤凰古城门票由于是新定价格，而非涨价，故不需要听证”，被网友引用《价格法》、《湖南省价格监督管理条例》和《湖南省价格听证目录》等法律法规进行质疑。
中国社科院旅游研究中心特约研究员、旅游专家刘思敏也表示，凤凰古城是由传统民居所组成的，那么这座古城也应归当地居民所有。如今，所有的收益都落入地方政府和经营方，这是说不过去的。
他认为，收费与否说到底是商业模式问题，当地群众有权选择何种商业模式。如何让多方共赢，大家一起发财，把老百姓也纳入利益链条之中，是当地政府迫切需要解决的问题。
在欧洲，有一点值得我们深思的是，不但旅游开发、利益分享要考虑原住居民的感受，甚至在传统建筑的修整上，也应该考虑原住居民的感受。即把保护历史街区当成使市民精神愉悦、心情舒适的必要条件。
英国在1967年颁布的《城市宜居条例》(又称《城市文明法》)，规定要保护那些“有特殊建筑艺术和历史特征”的地区，在保护的过程中，首先要考虑地区的“群体价值”。这部法律名称若直译，就是“有关市民舒适、愉悦的法律”。
4月13日，收取“进城费”后的首个周六，凤凰古城核心景区（新华社供图）
4月10日，两名游客在凤凰古城售票点前查看门票管理办法（新华社供图）
4
没有人与人的融会贯通，古镇将是一座“死城”
从2003年起，由建设部和国家文物局共同组织评选了五批“中国历史文化名镇名村”。记者根据国家文物局网站公布的数据统计，五批“中国历史文化名镇名村”共有350个，其中“中国历史文化名镇”181个，“中国历史文化名村”169个。
面对这些古镇，最突出的矛盾就是旅游开发与保护之间的矛盾。2005年底，阮仪三教授曾经作过这样的评价：“古镇的价值不仅只在旅游，更在于她的历史功能，她的文化功能，她的建筑功能，甚至可以说古镇是一个人、一个民族回归自我的精神寄托。”
“如果只把发展旅游经济当成古镇保护与开发的唯一目的，就人为地把保护与开发对立起来，陷入一开发就混乱，一保护就冷清的‘剪不断，理还乱’的困局。”他说：“古镇今后的发展趋势应当是取消门票。”
八年后的今天，“门票经济”非但没有得到改善，反而愈演愈烈。不是所有的人都会去凤凰古城交“进城费”的，但正如前面的网友所说的那样，去别的地方还不是照样收门票？可见，人们对“门票经济”的积怨尤深，凤凰只是点燃积怨的一根导火索而已。
所以，有媒体认为，2007年国家发改委颁布的“三年内不提价”的“限涨令”，俨然成了景区的“三年提价令”。每次三年大限临近，各大景区就摩拳擦掌，争先恐后地挤上“涨价班车”，令民众直呼“伤不起”！
在央视2012年报道中，我国130家5A级景区中，门票低于60元的只有22.3%，60元至100元的有31.5%，100元至200元的有35%，200元以上的有11%。这几乎动辄就抽取民众月均收入的10%，而美欧日韩等国的景点门票占本国民众月均收入不到2%。
据《2012年中国旅游经济蓝皮书》中的数据，2012年全年国内旅游人数更是突破了30亿人次。公众普遍的内心感受和不满，就难怪凤凰古城的“进城费”会一石激起千层浪，引来无数的口诛笔伐了。
南京大学文化与自然遗产研究所所长贺云翱教授说，无论国际国内，对于里面有大量居民的古城、风景区或文化遗产地，一般来讲都应当采取开放式管理。当然，也不排除有类似浙江乌镇那样，协调好居民、商家与政府之间利益关系，采取封闭式管理。
确实，正如八年前阮仪三教授所说的那样：“古镇的经营必须要统筹兼顾经营者、旅游者、居民三方的利益。如果古城镇不存在了，其他将无从谈起，必须明确保护第一位，开发第二位。”
正是在这个意义上，才让我们领会如今已经逝去的罗哲文先生曾经说过的话：“没有人与人、人与景的融会贯通，没有经济与自然的和谐统一，古镇将是一座没有生气的‘死城’。”
古镇如此，其他景点亦然，中国的旅游业亦然。何砚华
|
