对于去年部分省份出现的养老金“穿底”现象，政府给出的主要应对之策就是建立中央调剂金制度。然而，这一项要动用部分地方既得利益的举措势必会受到不小的推行阻力。令人意外的是，日前，国务院总理李克强在全国两会闭幕后会见中外记者时明确表示，“今年我们采取了养老金基金调节制度，中央收取3%形成调剂金，以后这一比例还会逐步提高，弥补部分省份可能会发生的养老金收入不足缺口”。多位业内权威专家告诉北京商报记者，3%的比例确定后，越来越多的问题被摆上台面，而这些也都是改革过程中需要解决的必答题。

　　3%如何“定义”

　　长期以来，基本养老保险作为我国“五险一金”中的重要一项，一直保持着相对较高的缴费费率。有统计数据显示，目前各地养老保险费率普遍在27%-28%，其中，个人缴费部分基本维持在8%，剩余的为单位缴费部分。

　　在提出3%调剂金收取比例后，李克强总理并未做更多的解释和说明。因此，业界对于这一数字的解读主要分为两种不同的观点。有专家认为，3%指的是各地基本养老保险基金当期或累计结余中相应的部分；还有业内人士则分析称，3%应该是缴费费率中的3个百分点。

　　具体来说，所谓基本养老保险基金结余，就是扣除支出后基金池剩余的资金量，其中，当期结余=当期收入-当期支出的剩余量，而累计结余则是以往各年资金池中剩余的资金之和。2月底，人社部副部长游钧公开表示，去年，我国企业养老保险基金收入3.27万亿元，支出2.86万亿元，当期结余4187亿元，累计结余4.12万亿元。如果3%以结余口径计算，那各地整体应上交的调剂金或超过千亿元。

　　另一方面，如果将调剂金收取比例当做缴费费率中的3个百分点，那就意味着每年我国基本养老保险基金收入中，约有一成左右的资金将成为调剂金。举例来说，以去年我国企业养老保险基金收入3.27万亿元计算，那么当年就应该有不到1000亿元会成为中央调剂金。

　　事实上，虽然我国基本养老保险基金总量仍在不断增加，但近年来，已有不少地方都出现了基本养老保险基金收入增幅明显低于基金支出增幅的情况。与此同时，随着我国老龄化趋势愈发严峻，养老保险基金收支矛盾也越来越突出，基本养老保险基金当期“穿底”的省份逐渐增加。而这也成为我国启动中央调剂金、国资划转社保基金等一系列后备手段的重要原因。

　　一视同仁还是分类实施

　　在3%调剂金征收比例确定后，同样引起业界争议的，还有是否所有省份都应“一视同仁”地上缴这部分费用。

　　“由于养老金统筹层次长期停滞在地方层面，导致劳动人口流入、流出省市的养老金结余出现明显差距且越来越大。”中国社科院世界社保研究中心副秘书长齐传钧表示。

　　数据显示，2014年，我国仅河北、黑龙江、宁夏3省区基本养老保险基金出现了当期收不抵支；2015年，这一情况扩大至6省，包括黑龙江、辽宁、吉林、河北、陕西和青海；2016年“入不敷出”省份增加到了7个，分别为黑龙江、辽宁、河北、吉林、内蒙古、湖北、青海。其中黑龙江不仅当期收不抵支，且累计结余已“穿底”；2017年，我国有十余个省份当年养老金支出大于收入。还有分析称，如果扣除政府的财政补贴，全国已有20多个省（区、市）出现了当期资金缺口。

　　而人社部也曾发布统计结果显示，2016年我国各省份养老金收支平衡能力存在较大差异，累计结余超过1000亿元的省份共9个，结余最高的广东省城镇职工基本养老保险基金结余总额为7258亿元，占全国总结余近两成，但青海等10个省和新疆生产建设兵团的养老金仅可支付不到10个月，其中，黑龙江省累计结余更是已达到-232亿元。

　　齐传钧告诉北京商报记者，目前，我国不同级别的养老金统筹单位有2000多个，人口净流入省市的大量结余无法补充到收不抵支地区，导致后者必须长期依靠财政补贴才能按期保量地发放养老金。

　　也正是基于此，业界对于所有省份一概而论地征收3%用做了调剂金存不同看法。有观点认为，中央调剂金的建立就是为了平衡地方存在的巨大收支差距，如果再对支出已经有困难的省份收取同样比例的调剂金，加剧这些地方的支出压力，则失去了调剂的意义。然而，武汉科技大学金融证券研究所所长董登新等专家则认为，中央调剂金收取的前提应该是：上缴单位有资格、有权利享受中央调剂金的调剂，也就是说，有义务才有权利。“因此，全国各省和统筹单位应一视同仁上缴调剂金，制度上也是公平实行3%的比例。如果部分地方因养老金已‘穿底’而少上缴中央调剂金，那么，它一边少缴，一边又多享受调剂金的转移支付，等于是双重获利，这是不公平的。”董登新表示。

　　如何从调剂金走向全国统筹

　　无论3%如何定义，抑或是调剂金是否“一刀切”地收取，由中央调剂金制度开启的养老金全国统筹已势在必行。

　　记者会上，李克强总理颇有深意地表示，中央调剂金收取比例以后还会逐步提高。而此番表态，也被业内看做一个重要的改革信号，即政府希望以调剂金为“缓冲”，逐步将地方统筹的养老金全部纳入中央层面，实现“大收大支”，也就是业界长期提出的、实质上的基本养老保险基金全国统筹。

　　齐传钧也坦言，中央调剂金制度确实是相对现实、易操作的途径，符合“从易到难”的改革方向。然而即便如此，到底比例应以何种速度、幅度提高，最终如何从“量变”到“质变”实现真正的统筹，以及调剂金、最终全国统筹的基金由谁管理等关键问题也仍未得以明确。

不可否认，在社保领域中，养老金全国统筹已被视做一个推行多年却进展迟缓的重要改革。“自上世纪90年代至今，业界已经持续20多年推进实现基本养老保险全国统筹，但一直鲜见实质性进展。”齐传钧表示。

　　2016年，人社部曾给出时间表称要在当年内出台养老金全国统筹方案，然而时至今日，全国统筹仍只停留在调剂金阶段。

　　改革往往会影响部分既得利益，而由此带来的阵痛就会形成改革阻力。更何况，养老保险全国统筹是要向关乎到地方未来社会保障能力的基本养老保险基金“动刀”。有权威专家向北京商报记者坦言，对于养老金全国统筹，经济、缴费能力相对较强的地区肯定不太愿意，同时也有人担心这会造成支出压力较大的地方推卸分内责任，然而，这种改革不能只屈从一些地方的意愿，更不能因为担忧而继续让制度在严重扭曲的状态下前行，现在我国已为此付出代价，再继续这样的格局，代价必然越来越高。