经导智库|央企国资投资公司改革试点转正的经验与启示---山东财经网

经导智库|央企国资投资公司改革试点转正的经验与启示

来源：大众报业·经济导报　　加入时间：2022-8-19 20:57:23　　

　　今年是国企改革三年行动的收官之年。6月下旬，国务院国资委印发《关于国有资本投资公司改革有关事项的通知》，宣布将国投、华润、招商局、中国建材、中国宝武5家试点央企正式转型为国有资本投资公司。这标志着央企国有资本投资运营公司的改革试点工作取得了阶段性成果，“政府国资监管机构——国有资本投资运营公司——国有企业”的三级国有资产管理新体制初步形成。自2015年上半年开始，山东省政府着手推动省属国有资本投资运营公司改革试点，先后批复了鲁信集团、兖矿集团、山东高速等9家企业的国有资本投资运营公司改建方案，并新建了齐鲁交通集团等4家功能性国有资本投资运营公司。其中，除山东国投定位于国有资本运营公司之外，其它试点企业均定位于国有资本投资公司。截至目前，我省的国有资本投资运营公司改革试点工作也取得了明显成效。
　　建立健全现代企业制度和完善国有资产管理体制始终是国企改革的两条主轴。而改建和组建国有资本投资运营公司则是党的十八届三中全会以来国企改革的重大举措。可以预期，“政府国资监管机构-国有资本投资运营公司-国企”自上而下三个层级的塔式结构，将成为我国国有资本运营与管理体制的基本架构。因此，适时总结国有资本投资公司改革试点的经验，探究其中的缺憾，对于持续推进国企改革，做强做优做大国有资本，都将极具理论意义与实践价值。
　　五家转正试点央企的经验总结
　　自2014年以来，国务院国资委先后批复了19家央企参与改建国有资本投资公司的试点。经过近8年来的探索、改革与发展，其中5家试点集团公司正式转型为国有资本投资公司，其余12家央企则继续深化试点，另有2家企业调出试点名单。
　　国有资本投资公司的改革试点主要涉及公司的功能定位、公司治理的组织结构与机制、公司经营的约束与监督机制三大部分内容。其中，公司的功能定位是核心；公司治理结构与机制的完善是关键；建立健全公司经营的约束与监督机制是保障。现有五家转正试点央企的经验主要体现在上述三个方面。
　　1.建立健全国有资本市场化运作平台的组织架构与运营机制
　　《国务院关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》把国有资本投资公司的功能定位于国有资本市场化运作的专业平台。这句话有三个要点或关键词：一是“国有资本”，它反映了投资公司日常运营管理的对象不再是国有资产，更不是国有企业，而是国有资本；二是“市场化运作”，它反映了投资公司的经营机制与《民法典》中的其它普通营利法人无异，都以收入和成本费用的核算与风险控制为圭臬，企业运作充分尊重市场规律；三是“专业平台”，它反映了投资公司的业务单一，只从事国有资本运作，承担积极（国有股）股东的角色。由此可见，与改革之前的集团公司相比，国有资本投资公司经营的核心特征就是不再从事具体生产经营活动，而是依法自主开展国有资本市场化运作，对持股企业行使国有资本出资人职责，依法依规维护股东合法权益，并以出资额为限依法承担责任。
　　为顺利完成功能定位的转换，各试点央企在集团总部层面大幅调整机构设置，调整或完善所属各机构的职能；一方面将与国有资本投资运营相关的权责归拢上移到投资公司层面，另一方面将与具体产业经营相关的权责下放落实到持股企业层面；从而形成权责归属清晰、层次分明的塔型国有资本运营与管理的组织架构。例如，国投、华润和招商局集团对下属单位分板块实施专业化管理，从而形成了“集团总部资本层——专业化公司（业务单元）资产层——生产经营单位运营执行层”三级国有资本运营管理架构，明确了“集团总部管资本、业务单元管资产、生产经营单位管运营”的功能定位。其中，国投公司还分别基于战略管控与财务管控的需要，从外部条件、公司治理水平、人才队伍建设、企业竞争力四个维度系统评价其二级平台（子公司）的效能，将诸二级子公司划分为充分授权、部分授权、优化管理三种类型，从而依类型分别授权放权经营。
　　在此基础上，各试点央企分别在投资公司（集团总部）和持股企业两个层面建立健全公司治理的组织结构和机制，并注重经由公司治理机制依法依规行使股东权利，从而在投资公司和诸持股企业间确立起以资本为纽带的投资与被投资关系。具体地，在投资公司层面，除了不设置股东会，由政府或国有资产监管机构依法依规行使股东会职权之外，各试点央企都设立党组织、董事会和经理层。其中，董事会由执行董事、外部董事、职工董事组成，并下设战略与投资委员会、提名委员会、薪酬与考核委员会、审计委员会、风险控制委员会等专门委员会，主要负责公司发展战略和对外投资、经理层选聘、业绩考核、薪酬管理以及向所持股企业派出董事等事项。与此同时，各试点投资公司逐步改变以“下发红头文件”为主的行政式管理模式，“层层松绑”权力，积极推动所持股企业建立健全法人治理结构，探索建立以资本为纽带、以公司治理为基础的集团管控模式。如中国建材主要通过参与所持股企业股东（大）会表决、委派董事和监事等方式依法依规行使股东权利，引导其发展的大方向，将计划内主责或主业的投资、经理层成员选聘等权责授予持股企业董事会，不再干预其具体业务和日常经营。
　　2.实现加强党的领导与完善公司治理的有机统一
　　基于国有资本与资产的特有属性，党的领导与监督是确保国有企业服务于国家战略、日常经营兼顾经济效益与社会效益、防止国有资产流失的必要条件。把党组织内嵌到国有企业公司治理的组织结构之中，明确党组织在国有企业公司法人治理中的法律地位和作用，把加强党的领导和完善公司治理有机地协调统一起来，把党的领导融入国有企业公司治理的各个环节，凭以充分发挥党组织的领导作用，确保党和国家方针政策、重大决策部署在国有企业的贯彻落实，防止国有资产流失，是中国特色现代企业制度的核心内容之一。
　　具体地说，在投资公司层面，就公司治理的组织结构而言，就是要把坚持党管干部的原则与董事会依法依规产生、董事会依法依规选定经理层、经理层依法依规行使用人权等现代企业制度的核心原则有机地协调统一起来，按照“双向进入、交叉任职”的原则，符合条件的党组织领导班子成员可以通过法定程序进入董事会、经理层，董事会、经理层成员中符合条件的党员可以依照有关规定和程序进入企业党组织的领导班子；就公司治理的机制而言，就是既要依法依规充分发挥党组织的领导作用，又要依法依规充分发挥董事会的决策作用以及经理层的经营管理作用。
　　目前，各试点央企均已依照相关法规建立起以党组织、董事会、经理层为核心构成要素的公司治理组织架构，并初步建立起权责清晰且匹配、运转协调、制衡有效的决策、执行与监督机制。例如，为充分发挥党组织把方向、管大局、保落实的领导作用，对于重大经营管理业务事项，各试点央企均在投资公司层面明确地把党组织研究讨论作为董事会决策的前置程序，并配置专门纪检机构监督企业各级党组织与党员遵守党纪、践行党的理念与政策的情况。
　　3.积极贯彻落实国家战略
　　根据《国务院关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》，国有资本投资公司的运营目标有两个：一是提升国有资本运营效率，实现国有资本的保值增值，有效防止国有资产流失；二是贯彻落实国家战略，在关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，以对战略性核心业务控股为主，通过开展投资融资、产业培育和资本运作等方式，促进国有资本合理流动，优化国有资本布局，提升相关产业的国际竞争力。总起来说，这两个经营目标各有侧重，但相辅相成，其中第一个目标是底线要求，第二个目标是核心要求。
　　目前，各试点央企都把“服务于国家战略、优化国有资本布局、提升产业竞争力”作为自己的核心经营理念和目标。尤其五家转正央企，由于对本公司的功能定位准确，资本运作能力突出，因而产业布局的优化调整均取得了明显成效。例如，国投集团发起设立先进制造产业投资基金、新兴产业创业投资引导基金，推动控股投资和基金投资融合联动，积极培育新兴产业或新业务，努力打造可持续发展的新动能，目前已形成了基础产业、战略性新兴产业、金融及服务业三大战略业务单元，搭建起三级管理架构和“集团化、专业化、差异化、市场化”的分类管控体系。中国宝武则大力发展与智慧制造相关的新兴产业，聚焦特种冶金材料、轻金属材料和碳纤维材料等领域，努力满足特种冶金材料、汽车轻量化、轻金属材料、冶金焦炭副产品转化利用等国民经济战略重点领域的市场需求；与此同时，中国宝武还建立四源合基金平台，推进区域钢铁产能整合，以充分发挥钢铁产业的规模经济效应，有效提高了行业集中度，显著提升了产业核心竞争力。
　　4.优化人事制度和薪酬激励制度
　　专业化、职业化是提高组织运营效率的重要途径。资本运作相关业务要求从业人员具备较高的专业素质、专业技能和职业经验，因此引入职业经理人是提高投资公司资本运营能力的必要条件。基于此，为激发企业运营的内生活力和动力，各试点央企均制定了符合自身战略发展和业务实际需求的人力资源规划与人力资本培育机制；公开市场化选聘经营者，实行任期制和契约化管理，明确岗位职权终止或退出机制，并将重要岗位的薪酬待遇与相匹配人才的市场价格对标。
　　例如，华润集团根据所属企业实际，综合运用战略配售、跟投、限制性股票和超额利润分享等多种模式，建立重要岗位员工薪酬与福利待遇的激励机制。目前，19家试点央企平均职业经理人数、按照契约化管理的人数、公开招聘人数、员工持股激励人数等均约为央企平均值的两倍。
　　5.建立健全监管体系与机制
　　建立健全公司经营的约束与监督机制是国有资本投资公司高效运营的基本保障。目前，各试点央企普遍重视统筹整合出资人监管和审计、纪检监察和巡视等监督机构及其力量，按照事前规范制度、事中加强监控、事后强化问责的原则，建立监督工作会商机制、内部常态化监督审计机制和信息公开制度；尤其注重对权力集中、资金密集、资源富集、资产聚集等重点部门和岗位的监管；并在不涉及国家机密和企业商业秘密的前提下，积极建设阳光国企，依法依规及时全面准确地披露公司治理架构、国有资本运营状况、关联交易、薪酬等信息，主动接受社会监督。
　　按照国企改革三年行动部署安排，近期国务院国资委针对各试点央企的改革进展情况组织开展了专项评估。总起来看，各试点央企尤其是五家试点转正企业都能及时准确地更新经营理念，主动服务于国家战略；通过调整总部职能定位，完善公司治理，优化管控模式，显著提升了资本运营水平；通过持续加大对主责或主业的投入，积极培育战略性新兴产业，综合运用各项支持政策推动持股企业转机制、增活力，显著推动了相关产业的结构优化和转型升级，从而在优化国有资本布局、促进科技自立自强、改革授权经营体制等方面发挥了示范带动作用。据初步统计，19家试点央企在2021年度的营业收入达9.5万亿元，同比增长22.1%；实现净利润6900亿元，占全部央企的40%；全员劳动生产率超过71万元/人、人工成本利润率超过107%，显著高于央企平均水平。
　　对省属国有资本投资公司改革试点工作的启示
　　借鉴央企改革试点的经验，结合我省的相关实践，省属国有资本投资公司改革试点企业尚需关注并解决如下五个方面的问题。
　　一是为避免出现从集团公司到国有资本投资公司只是简单地“换个牌子”的问题，改革试点企业尚需进一步厘清二者间的本质区别，明确国有资本投资公司“管资本、管战略”的基本特征，也就是明确其“专业开展国有资本市场化运作，不再从事具体生产经营活动”的新功能定位，以对战略性核心业务控股为主，结合财务性控股，着力强化集团公司或集团总部层面制定国有资本投资战略、优化国有资本布局、管控资本运作风险等方面的能力，做好积极股东的新角色。
　　二是要着力优化集团管控模式，从行政型管控向治理型管控转变，逐步建立以资本为纽带、以公司治理为基础的集团管控新模式。集团公司或集团总部主要通过参与所持股企业股东（大）会表决、委派董事和监事等方式依法依规行使股东的权利，并承担股东的责任；对子企业科学有序授权放权，将计划内主责或主业投资、经理层成员选聘等常规企业管理权责授予持股企业董事会，为子企业生产经营赋能。
　　三是要进一步优化国有资本布局，推动国有资本的产业投向聚焦于主责、主业和战略性新兴产业；要擅长使用投资孵化、产业培育等方式，在产业发展的关键领域发挥好投资驱动作用以及资本引领作用，从而有效推动产业合理聚集和转型升级，提升相关产业的国际竞争力。
　　四是重视并切实强化金融或资本运作对实体产业发展的支撑作用，通过推动持股企业上市、并购等资本运作方式助力实体产业发展，力争形成产融互促、协同发展的局面。着力培养打造高质量战略性投资与财务性投资专业团队，切实提高其服务于国家战略和做强做优做大国有资本的能力。
　　五是适时准确地评估改革试点的绩效，及时发现和解决其中存在的问题。这是推进改革的必要举措，也是改革事业达成既定目标的重要工作经验。应重点关注功能定位的准确性及其作用的发挥、公司治理的完善性、管控模式的健全有效性、经营业绩的提升幅度等四个方面，既要看在经营理念与战略、机构设置、公司治理、经营绩效等方面的调整或变化效果，又要看是否具有可持续性。这也是五家转正央企的经验之一。
　　（作者：齐军，山东高速集团副总经济师；李德荃，山东财经大学教授；谢天翔，山东高速创新研究院研究专员）

编辑：史飞雪

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